張燎：流域水環境綜合治理與按效付費ppp實踐
流域水環境綜合治理
與
按效付費ppp實踐
2017年6月14日，上海濟邦咨詢公司董事長、PPP領域知名專家張燎受北京排水集團的邀請，在“區域一體化背景下的流域水環境綜合治理與水生態修復”高級研修班做主題報告并主持專題研討。
張
燎
濟邦咨詢董事長
燎說：
PPP的基本理念和核心邏輯
流域水環境污染治理PPP項目的難點與破解
運用PPP模式治理流域水環境污染的優勢
績效考核指標設定以及案例啟示
張燎董事長從四個方面對“區域一體化背景下的流域水環境綜合治理與水生態修復實踐”進行了分析報告，并對在水環境治理PPP中遇到的困難支了招。
1、 PPP的基本理念和核心邏輯
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什么是PPP？
張總說道，以前，社會中的公共物品和公共服務都由政府提供，而公共產品及服務的效果和效率卻不盡理想。尤其當國家給債務擴張戴上了緊箍咒，PPP成了一條陽光大道。PPP制度的本質是基于長期合同、有合理回報機制和公允的風險分擔，用非傳統、替代性方式提供基礎設施/公共服務。PPP構建了政府與社會資本之間的伙伴關系，強調的是管理機制上的一種創新。
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為什么PPP？
PPP將包含設計、投融資、建設、運營的全壽命期管理責任交給了社會資本，并以激勵機制加以約束。如此一來，PPP機制解決了傳統的碎片化的管理和運營煩惱。而項目的市場風險、建設風險、運營風險、金融風險在政府和社會資本方合理分配，而非以往政府一肩承擔。此外，PPP強調服務效果而非工程的建設投資，更有利于改善公共產品和服務質量。除以上三點，PPP模式在平滑政府支出、加強政府債務管理、推動產業鏈發展和改革（按效付費讓“偽”技術無處藏身）等方面也具有積極作用。
張總表示，中國的PPP模式經歷了20年的理論研究及探索嘗試之后迎來了規范發展。尤其從2013年底，財政部開始對PPP進行大力部署，出臺了大量政策文件，各地掀起了PPP的學習、使用、創新熱。從啟蒙性階段的來賓B電廠項目到如今上萬個在庫的PPP項目，PPP模式的地位在不斷提高，PPP的熱潮在繼續。
2、流域水環境污染治理PPP項目的難點與破解
目前，水環境污染治理主要有四大難點。難點一，污染源控制難度大，政府和治理單位之間的責任邊界劃分很困難；難點二，水環境污染治理工藝路線種類繁多，但在國內大規模實踐的經驗尚少，技術風險較大；難點三，水環境污染的治理效果以及產出績效難以測定。建設成本、運營成本、融資成本及風險溢價的全周期完全成本與績效指標呈現非線性關系；難點四，具備整合設計、建設、投資和運營能力的環境治理運營商比較少，市場發育有限。
而運用PPP模式治理水環境污染擁有以下幾個的痛點。1.政府在能夠獲得成本低廉的優惠貸款的情況下，為什么選擇資金成本相對高的PPP模式？ 2. PPP程序復雜、政府各部門政策性存在差異，PPP項目的運作進度能否得到保證？3. 水環境污染治理的按效付費是否具有夠高的可行性？ 4. PPP在黑臭水、海綿城市、水體修復、地下綜合管廊等領域的項目繁多且瑣碎，如何能做好綜合管理？ 這些疑問如想不通，勢必會影響到推行ppp模式的定力與動力。
對于水環境治理PPP中遇到的難題，張總給出了具體的破解法則。首先，張總建議合理劃分項目包。在項目包范圍選擇上，可按匯水區域、污染治理責任邊界劃分，并“肥瘦”搭配。這樣的劃分有利于保持項目整體系統性、建設運營責任邊界的清晰。其次，張總表示一定要選好咨詢機構，編制可操作的“PPP實施方案”。PPP項目的資金投入動輒在億級、十億級，聘請具有合格資質并且合適的咨詢機構對PPP的操作性十分必要。他們能夠在法律、交易、技術層面提供全方位的服務。第三，根據預計投資回報、設備壽命、財承評價結果、市場測試反饋等確定合理的項目建設經營年限。原則上，PPP項目合同期不低于10年。 最后，選擇適用的采購程序，充分利用競爭性機制來實現“物有所值”。
3、運用PPP模式治理流域水環境污染的優勢
張總認為，運用PPP模式治理流域水環境污染的優勢主要體現在為三個方面。
第
一
PPP模式擁有政府自建自營所沒有的制度優勢。一個PPP項目的生命周期可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個大階段。像項目識別階段的物有所值評價（VFM）和財政承受能力論證步驟，很好地將項目目標聚焦到“物有所值”上，并倡導政府財政支出的可承受性及項目的長期穩定性。而項目準備階段的實施方案步驟，作為PPP項目的“商業項目書”為進一步編制、采購等提供了依據。這些制度上的天然優勢確保了PPP項目在全生命周期內的合理規范。
第
二
PPP有多種具體的運作方式。根據政府/投資人承擔責任的大小，我們可將PPP運作方式譜系化，比如從風險轉移程度較低的O&M模式（僅轉移和維護）到風險轉移程度較高的BOT模式（建設-運營-移交）。政府可以根據現有的條件靈活選擇合適的方式。這些條件可以是項目具體的融資需求、改擴建需求及期滿處置等因素。政府甚至可以根據水環境污染治理項目的收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架等因素采取組合的方式（e.g.“A+B”模式）來充分利用PPP模式的優勢。
第
三
PPP的回報機制-使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼，對水環境污染治理按效付費的可行性起到促進作用。通常，對于污水治理這類不直接向用戶提供服務的終端型項目以及環境整治修復等不具備收益性的市政項目，宜采用“政府付費”模式。而政府可以制定水質、水量、防洪標準等具體指標，并以此作為依據來支付給社會資本服務費。
4、績效考核指標設定以及案例啟示
張總表示，績效指標不是越多越好，過多的指標肯能帶來高成本的履約監管成本。績效指標的設定應該是技術、工程、投融資、運營、財稅等多專業人員的聯合攻關成果。
以濟邦負責的南寧那考河項目為例
張總對流域水環境綜合治理與按效付費ppp項目進行了實例講解。那考河流域治理PPP項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。通過PPP模式，政府與社會資本之間以履約為前提進行合作。在系列的設計下，那考河PPP項目協議很好的反映了從工程、技術、建設投資、運營到最終體現出處理效果的服務的整合。該項目涉及多個系統工程，對于綜合治理者的專業技術和管理水平要求較高。實施機構考慮到自身專業綜合技術能力不足，項目邊界條件的不明確，第一時間采用了競爭性磋商這種最能滿足實際需求的采購方式，得到了南寧市財政局的批準。南寧那考河項目也由此成為了第一個吃螃蟹的項目。
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最后
張總對那考河流域治理PPP項目的啟示作出總結：抓緊強化政府部門機構和能力建設、尊重PPP項目對時間安排的要求、PPP采購下理性看待報價因素、充分保障采購階段競爭性。
